黄石团城山污水处理厂BOT招商项目分析 项目不仅具有一般污水处理厂BOT招商项目的特征,还有与众不同之处,如先期整体施工招标如何与BOT方式结合、投资边界改变而引起的水价谈判等。项目背景 黄石市位于湖北省东南部,长江中游南岸,是我国中部地区重要的原材料工业基地和国务院批准的沿江开放城市,2007年被评为全国百强城市之一,先后获得国家园林城市、全国水环境治理人居环境项目范例奖、水环境治理优秀范例城市称号。全市现辖大冶市、阳新县和黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区四个城区及一个省级经济技术开发区,总面积4583平方公里,总人口255万,其中市区面积233平方公里(建成区面积57平方公里),市区户籍人口67万。 黄石市团城山污水处理厂服务范围为黄石市主城区团城山组团和老下陆组团,东至磁湖西岸、南至沿湖路、西至省拖、北至大泉路,规划2020年服务人口13万人,服务面积24平方公里,规划建设总规模为8万吨/天,其中一期工程4万吨/日,设计工艺采用A/A/O+深度处理工艺,出水水质执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)一级A标准。 根据黄石市人民政府关于加快推进污水处理厂特许经营招商工作的指示精神,团城山污水处理厂将以特许经营的方式投资、建设并运营。经市政府授权,黄石市市政公用局作为招商人,通过公开招商方式选择团城山污水处理厂的BOT投资人。 项目内容 本次招商的主要内容是团城山污水处理厂的特许经营权,具体而言是招商人将特许经营权授予中选投资人在黄石设立的项目公司,由项目公司负责投资、建设以及运营团城山污水处理厂,特许经营期满后将污水处理厂相关设施无偿移交给黄石市人民政府或其指定机构,特许经营期为26年(含建设期)。具体交易结构安排如下图: 图1-交易结构图 好事多磨 团城山污水处理厂BOT招商工作于2009年5月启动。为规范、高效地做好招商工作,黄石市市政公用局根据行业惯例,择优选择济邦咨询作为咨询顾问,为项目运作提供全过程的咨询服务。我司组建了包括工程、财务、法律等不同背景人员组成的项目组,笔者作为项目负责人,全过程参与招商咨询工作。 2009年6月3日,本项目在湖北省政府采购网以及黄石市建设工程交易网上发布招商公告,接受潜在投资人报名。截至6月9日报名截止时间,共计11家投资人报名,随后其中6家投资人购买招商文件。 为加快项目建设进度,在本项目BOT招商过程中,原建设单位通过公开招标确定本项目施工单位和监理单位。 2009年6月26日至27日,招商人安排投资人踏勘现场。投资人通过实地查看项目建设用地以及考察黄石城市发展面貌等,比较全面地掌握了项目的有关建设细节,同时还加深了对黄石的感性认识,增强了投资信心。 2009年7月20日上午10时(投资建议书递交截止时间),中冶华天工程技术有限公司、湖北滨湖房地产开发有限公司与江苏鹏鹞集团有限公司联合体两家投资人递交了投资建议书。在黄石市纪委、黄石市政府采购中心以及黄石市市政公用局纪委的监督下,经过评审委员会的认真评审,中冶华天工程技术有限公司排名第一,湖北滨湖房地产开发有限公司与江苏鹏鹞集团有限公司联合体排名第二。 评审结束后,招商人在项目组协助下分别与中冶华天工程技术有限公司、湖北滨湖房地产开发有限公司与江苏鹏鹞集团有限公司联合体展开澄清谈判。期间,招商人组织考察了中冶华天工程技术有限公司,确认其投资实力和项目业绩等。随后经黄石市人民政府同意,确定中冶华天工程技术有限公司为中选投资人。 按正常情况,招商工作到此就可以划上一个圆满的句号,谁知好事却多磨。 2009年8月至11月,因团城山污水处理厂原规划选址处周边居民担心污水处理厂的建设会对他们的健康以及生活环境带来不良影响,因此他们极力反对项目开工建设,厂区原规划选址不得不进行调整并采取一些工程措施,由此导致投资增加,需要通过调整水价消化。项目组协助招商人与中冶华天工程技术有限公司进行水价调整谈判并达成一致。 2010年1月22日,招商人与中冶华天工程技术有限公司草签项目协议,随即中冶华天工程技术有限公司在黄石注册成立黄石市中冶水务有限公司,注册资本金2400万元。 2010年4月22日,招商人与黄石市中冶水务有限公司正式签署项目协议。至此,本项目的招商工作终于圆满完成。 抓住关键 本项目BOT招商过程中的常规性问题,如特许经营期、保底水量、税务政策、污泥处置、进出水水质标准、保函和保证金体系、调价机制、提前终止补偿等边界条件的设定,均充分借鉴了济邦咨询公司在国内其他项目中成功经验。济邦公司出版的《基础设施民营化的中国实践》一书对这些问题有专门的阐述,因此本文不再展开赘述。在此,仅针对本项目在招商运作过程中的几个特殊关键性问题,阐述我们的处置方案和思考。 ◆ 项目总投资的分担 本项目一期设计规模4万吨/日,厂区概算总投资约1.04亿元(含征地拆迁费用),显然,若全部投资均由投资人承担,则每吨水污水处理价格必然随之“水涨船高”,高企的水价毫无疑问将加重了财政的支付负担,增加了相应提高污水处理费征收标准的压力。因此,结合我们对水务市场投资人偏好的判断,建议招商人清晰界定BOT投资范围,将项目总投资在政府方和BOT投资人之间进行合理的分担,以降低污水单价,增强项目吸引力。项目组在详细调研黄石当地污水处理成本数据的基础上,建立项目财务模型,对投资强度、收益率、成本等因素进行敏感性分析,根据财务测算和项目实际科学和合理地提出总投资分担方案建议。 招商人最终采纳了项目组的建议,由政府方承担征地补偿等前期工作费用(该征地补偿为初始选址土地的补偿,不包括后来厂址南移的征地补偿,后厂址南移的征地补偿由中选投资商承担)以及土方回填投资等,共占总投资的15%,而BOT投资商负责红线范围内除土方回填以外的所有投资。最终的招商结果也验证了总投资分担的合理性,中选投资人的吨水污水处理价格报价水平较初步设计概算测算的水价降低了约26%。 ◆ 先期整体施工招标与BOT方式的结合 通常来说,BOT项目由项目公司自主招标选择施工单位,不过由于本项目的建成投产时间列入湖北省人民政府对黄石市人民政府的考核范围,市政府对工程进度非常重视。原建设单位出于进度方面的考虑,在BOT招商的同时,将整个厂区工程的施工和监理进行了招标,并与中标单位签订了施工和监理合同,这构成了本项目与一般BOT项目的最大区别。如何将先期的施工招标结果与BOT方式无缝对接起来,将关系到BOT招商的成败。 由于污水处理厂是节能减排的主力军之一,各地政府对于厂区工程的进度非常重视,污水处理厂的投产时间往往是市长对上一级政府立下的军令状,因此笔者非常理解政府对污水处理厂建设进度的担心。为了更好地推进BOT招商,同时又不耽搁项目建设进度,在不得不先进行一部分工程施工招标的前提下,更好的解决方案是原建设单位将部分基础工程,如三通一平、基础工程等先行招标并实施,BOT招商工作同步推进。厂区其他建设工程待BOT投资商确定后,由BOT投资商再自行招标选择施工单位。 为方便投资人精确测算工程造价,项目组收集了本项目的详细技术资料,包括初步设计及批复、经审查的施工图、中标人全套投标文件(包括施工组织设计、标价的工程量清单)以及与原建设单位签订的合同等,并在招商文件中全部提供给投资人。同时还就相关施工、监理合同权利义务承继在招商文件以及项目协议中做了周密安排。中选投资人确定以后,项目组又协调招商人、原建设单位、中选投资人以及施工单位根据招商文件的约定,多次协调工作交接事宜。最终项目公司与施工单位重新签订施工合同,原建设单位将建设工程顺利交接给项目公司,确保项目公司对本项目建设工程投资、质量、进度的控制。 从本次招标的实践来看,6家投资人购买了招商文件而最终只有2家投资人参与竞争,虽然投资人放弃的原因不能完全归结于先期整体施工招标,但先期整体施工招标对BOT招商的负面影响还是可以“管中窥豹,可见一斑”。笔者以为,该负面影响主要体现在:(1)一些以运营见长的投资商因在施工招标阶段未能发挥其影响力,体现其意志,只能在实施过程中被动接受政府有关方面的招标成果,增加了建设期项目管理的难度;(2)传统惯性思维使然,认为该方式可能影响了投资人的建设期利润。 ◆ 设计方案优化与调整 传统项目管理模式中,项目设计、建设和运营环节是分开的,没有考虑建设过程的组织集成,这种情况往往导致投资增加或者由于设计、建设的不协调而影响进度。本项目的初步设计和施工图设计均由建设单位委托的设计院完成,为克服传统项目管理模式的弊端,充分发挥中选投资商作为特许经营期内的经营主体能动性,充分吸收和借鉴其建设和运营经验,提高投资效益,降低项目运营风险和政府支付的水价水平,我们在本次招商中借鉴了DBO项目管理模式的思路,允许投资商可结合自身经验,在保持工艺路线和出水标准不变的前提下,对原设计方案提出局部修改和优化,将投资商对设计的优化和建设、运营结合起来。招商结果表明,经过局部设计方案优化和调整,投资人的总投资较原施工图预算降低不少,直接拉低了污水处理单价,给政府和老百姓带来了实惠。 当然,在项目实践过程中,对优化方案的确认也非常重要和关键。本项目中,招商人专门组织市建管委、市城投公司、市排水管理处以及笔者赴安徽、江苏等地实地考察调整中选投资人优化方案实际运用效果,并就优化建议咨询了武汉市政工程设计院、武汉市排水公司、深圳水务常州城北污水处理厂、中铁一局水务有限公司、黄石凯迪水务有限公司、市污水处理公司等相关设计和运营单位的专家,考察结果和专家意见反馈是设计优化和调整建议可行、实用后,招商人才批准中选投资人的设计优化和调整建议。 ◆ 投资边界的改变和水价调整 本项目在招商实施过程中,因选址问题靠近住宅区引起周边居民对项目建设的反对,工程不得不暂停施工。期间在市政府的协调下,黄石市规划局和黄石市环保局多次召开听证会,重新组织规划选址以及环评论证。通过技术论证以及考虑周边居民的民意,最终整个污水处理厂厂址向南平移80米,并且污水处理系统全部加盖覆盖,上面进行植被绿化,由此增加投资1800万(包括南移征地以及生化处理系统加盖工程、除臭、绿化等费用)。经协商,该费用由中冶华天工程技术有限公司承担,通过污水处理费回收。由于该等投资增加已经超出原招商文件约定的投资范围,因此必然涉及污水处理价格的调整。 如何合理界定污水处理价格调整的幅度?如何避免投资人漫天要价?如何掌握谈判的主动性等等。为此,项目组做了精心准备,我们的经验是: ■ 知己知彼 为做到知己知彼,项目组做了大量的准备工作,包括如分析新增投资的构成,充分消化中选投资人的原投资建议书中的报价测算模型,掌握其成本构成以及投资回报要求等关系污水处理价格的重要因素等等。 ■ 言之有据 根据前期准备工作的成果,项目组建立财务模型,进行测算,并以测算的结果为依据与中选投资人谈判。整个过程以中选投资人原投资建议书的成本、回报率等数据为基础,以模型测算为依据,结论有理有据。这样最终确定的水价有很强的说服力,经得起推敲和检验。 备的投资边界,商不经过多轮友好协商,谈判双方本着真诚、务实、理解、合作的态度,项目组终于协助招商人与投资人就价格调整达成一致。 (来源:济邦咨询,作者:易兆青,2010-9-28) |