| 治污DBO模式中国试水 （水业中国网上海工作站8月17日讯）重效率 轻资金 2008年1月30日，中国内地第一家实行DBO模式招标的项目——天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂项目开工建设。项目建设内容包括建设日处理10万吨污水处理厂1座，日生产5万吨中水厂1座以及厂外配套管网52公里和泵站7座，工程总投资3.61亿元，资金来源于世行贷款。 在随后举办的“2008城市水业战略论坛”上，DBO作为重点介绍的污水处理新市场模式而广受注目。 “如果采用BOT投资方式，可能会把单吨水价算高一些，因为投资要求回报，这是必然的”，天津创业环保(行情、资讯、评论)股份有限公司总经理顾启峰说。而采用DBO模式，则是以技术、运营方面的能力去获得项目的运营权，对政府和企业来说都是最划算的。这使企业更加专注于在技术、运营方面能力的提升，一些在行业内有运营优势的企业能够脱颖而出，只有它们才会中标这类项目。 实际上，2005年12月，在国务院发布的《落实科学发展观加强环境保护的决定》中就提到了DBO模式——“要推行污染治理工程的设计、建设和运营的一体化模式，鼓励排污单位委托专业机构承担污水治理或者设施运营”（第24条）。清华大学水业政策研究中心主任傅涛说，“这里所说的设计、建设和运营实际上就是西方国家普遍采用的DBO模式”。 以美国为例，对于现有国营公用事业私有化改革的主要方式是外包运营权，而很少出售国有资产。对于新建设施多数是由政府投资和拥有产权，以DBO总包方式通过招投标选定合作经营者，较少引入私人投资。而在国内，主要方式仍是出售国有资产或采用BOT等方式引入私人投资。 澳门污水处理项目就成功地采用了DBO模式。澳门污水项目试运行期为3年以及两年建设期共5年合同。政府通过招标选择DBO的实施者，被选者需要具有丰富的技术能力、建设能力和运行能力，标的是建设的投资和运营的费用。由于澳门污水处理不向公众收费，因此项目投资和服务费均来源于政府财政收入。 香港在上世纪90年代初引进DBO模式用以运营环保设施，其中尤以废物处理方面最为成功。以位于青衣岛的化学废料处理中心（CWTC）为例，该中心自1993年4月交由一间私人公司经营运作，政府则负责投入共计13亿元的建造成本。该公司在运输和处理废料过程中，接受政府严密的监管。收费方面，政府主要根据污染者自付原则，逐步提升收费水平，令CWTC最终收支平衡。 “更确切地说，DBO前面还应有‘I’即投资环节，后面有‘T’即移交环节”，苏伊士环境集团得利满公司中国区董事乔蓬告诉记者。只不过投资是政府的事情，即由政府出资建设，而DBO则是责任主体所要承担的责任。 BOT模式需要项目方或是责任方自己投资建设基础设施，而DBO则是一种共同建设和运营的方式，在某种形式上和传统的EPC模式较为相似，区别在于EPC不一定带设计。 过去，污水处理项目是由政府投资和建设，交给国有企业经营，在准入环节和各个环节，没有一个合理的成本约束机制，因而运营效率低。而在DBO模式下，国有、民营乃至国际的社会投资主体都可以参与到市政基础设施运营的竞争中，经营权的获得不是政府授予，而是通过竞争方式获得的，这是和以往运营方式最大的区别。DBO模式实现了经营主体、建设主体与投资主体分开，投资人会更加注重提高效率，也就堵住投资主体权力的扩张，如在设备采购、项目招标过程中的暗箱操作。 从污水设施的生命周期来看，设施的建造只需要短则数月、长则几年的时间，而后期运营却需要持续十几年甚至几十年，治理污染、净化水质的好与坏主要取决于污水处理厂的后期运营。采用DBO模式可以实现产权主体与运营主体的分离、投资与建设环节的分离，同时也有利于污染责任与治污责任的转移和分离，从而提高了建设和运营的效率，更有利于项目长期保持服务质量和运营效率。 挑战传统模式 既然DBO模式有诸多优点，为什么在中国市政基础设施领域开展的实际项目却是凤毛麟角呢？ “这主要是因为现阶段，政府更多地希望通过BOT等方式引入社会资本建设基础设施，需要引入的是投资”，傅涛说。 目前很多地方政府在市政基础设施领域引入市场机制的主要动机是为了吸引社会投资，而DBO虽然引入了市场机制，但对于地方政府来说还是要自己出钱建设设施。一旦不能实现获得资金的目的，那么政府宁可选择不引入市场机制，而让原来的国有市政企业来运营。因此，地方政府对推行DBO模式的兴趣并不大。 在BOT时代，核心竞争力就是谁的融资成本低、谁能融到更多的资金。很多基础设施项目受制于项目方的资金规模和融资能力，因而规模较小。DBO则不同，在污水处理行业，作为提供环境服务的企业，需要考量的是其设计、技术和运营能力。 而之所以DBO模式能在天津率先使用，也是因为是世行贷款项目，市政府并没有直接出资，加之世行要求采用市场机制建设和运营，不要求国有企业运营，DBO才得以应用。 在发达国家，由于政府并不缺乏资金，更注重的是运营效率，因此更愿意采用DBO模式。 在国际上，很多市政设施都是政府投资的，一旦确定政府投资，同时又有政府和公众监管机构追求效率的时候，必然采取DBO模式。 “当然，由于DBO模式适用于新建项目，而发达国家多数地方已建好的基础设施足以满足城市需要，新建项目较少，因而DBO模式在发达国家和地区的市政领域并不是很多，多为工业企业所采用”，乔蓬解释说，政府在建好基础设施后，公开招标选择运营者，这样就形成另一个新兴市场即“O&M”市场。 对于中国内地来说，由于城市化进程加快，城市人口增加，对于市政基础设施的需求也随之增加，需要大规模开展市政项目建设，“很多新建项目都可以采用DBO模式”，乔蓬说。
由于企业不需承担投资责任，因此竞争产生的服务价格低；政府监管的核心在于准入环节的企业选择，不用进行过程的经济监管，因此监管十分简单。面对中国目前污水领域大量的国债投资项目，DBO模式无疑是最佳选择。另外，他认为，如果能够让政府有足够畅通的融资渠道，也将有助于这种模式的推行。 此外，由于DBO要求责任方需同时具有设计、建设和运营3大类别的经验和技术，而在现行行业准入标准下，目前很难有一个企业同时具备运行、设计、建设资质，因而也较难选择项目实施者。 在城市水业领域，目前大部分地方政府建设资金的短缺将决定资本在一定时间内仍然是市场的主角，而BOT、TOT模式仍将发挥一定的作用。 同时在大型城市，一些传统的水务运营企业如北京排水集团、上海排水公司等都是非常专业的运营公司，也给DBO的推行带来一定难度。因此，北京市政工程设计研究院副院长张韵建议，在中小城市推行DBO更为可行。 “其实，公用事业领域并不适合大规模引入社会资本，而只适合在运营环节引入社会主体”，傅涛说。而现有的水务企业更擅长的是提供环境服务，属于服务业范畴，而不是作为投资公司开展投融资。 环境服务业本质由社会运营者，为政府、企业、公众和社会提供一种专业化的服务。因此，不以投资为核心的DBO模式是环境服务企业参与市政项目的理想模式，它实现了投资环节和运营环节的分离，可以更好地发挥企业的运营能力。 在傅涛看来，《落实科学发展观加强环境保护的决定》提出DBO的目的就是希望政府来投资，或是让污染者即工业企业来投资，环境服务企业负责运营，DBO则把这3个环节联系起来，专业的公司来做专业的事情。 随着政府投资体制的理顺，随着地方政府特别是沿海地区政府对引入资金的认识到位，很多地方政府已经意识到城市公用事业市场化改革并不应重视投资而忽视服务质量和效率，改革的中心和目标也不应是投资而应该是服务和效率。这样一来，水务改革可以为更多有实力的国内企业提供机会，让它们能够在整个产业链上发挥作用，提供服务，而不是单纯依靠资本的拉动。 可喜的是，在一些沿海地区，已经有市政府脱离融资层面，而开始追求效率，逐渐接受DBO模式。乔蓬提醒到，由于DBO在中国并没有相关的法律法规，因此双方在签定DBO合同时必须详尽地规定责任和义务。 什么是DBO？ DBO（Design-Build-Operate），指的是承包商设计并建设一个公共设施或基础设施，并且负责运营该设施，满足在工程使用期间公共部门的运作要求。承包商负责设施的维修保养以及更换在合同期内已经超过其使用期的资产，在该合同期满后，资产所有权移交回公共部门。 DBO模式具有责任主体比较单一、优化项目的全寿命周期成本等优势，特别是对于项目方或责任方来说，不存在融资风险。因此，DBO模式是许多发达国家多年来普遍采用的一种主流模式，其身影遍布污水处理、供水工程、海水淡化等多个领域的模式，但是在中国市政基础设施领域却鲜有个案。 业内人士表示，当前中国工业废水和市政污水处理领域都具有DBO适用基础，如果能够解决资金的来源，实现投资主体和服务主体的分离，DBO模式是值得尝试和推广的污水处理模式。 DBO对中国还是新生事物 ——对话得利满中国区总经理王博浩（Eric VAN DEN BERGHE) 得利满公司在许多国家实施了很多DBO项目，具有丰富的经验，其全球年营业收入为10亿欧元，在中国达到5亿元人民币。 2007年12月9日，得利满与阿联酋棕榈岛水务公司签订了总价值达8亿美元的DBO合同。这是得利满历史上获得的最大金额合同。 该合同将为阿联酋迪拜的朱美拉（Jumeirah）高尔夫球庄园房地产开发项目设计、建造和运营一个污水处理及回用工程，并提供为期10年的运行服务。同时合同还包括安装、运行一个横跨近40公里的水网系统，用于连接污水、分配出水。项目由棕榈岛水务公司进行开发，并由澳大利亚MacQuarie银行进行资金援助及项目执行监督。 此污水处理厂处理能力为22万立方米/天，预计服务人口90万人。该污水处理和回用水厂采用了当今最先进的污水和污泥处理技术，污水处理采用MBR膜生物反应工艺（建成后将是世界上最大的MBR污水处理厂），其优质的出水能满足景观用水的需求； 污泥处理采用得利满专利的加强消化系统（Cambi）及最节能的组合式Innodry污泥干化工艺；污泥减量达到70%；消化产生的沼气用于水厂运行。 记者：DBO什么时间在国际上兴起，在哪些项目上兴起？ 王博浩：DBO模式十几年前就有应用。例如在印度，一些国际金融组织如世行和亚行给一些缺乏资金的政府和用户提供资金时，发现存在两个问题。 一是用户不知道如何运行处理设施，因此造成运营管理上的不善。若干年后，设施老化，整个基础设施投资宣告失败，造成投资浪费。 二是在建设设施时，为了追求资金的使用效率，往往采取低价竞标，以牺牲质量为代价，造成建设的设施无法持续、稳定、长效运营。 为解决这一弊端，世行提出DBO模式，要求中标方不仅要负责设计，还要负责建设和运营。这既是对不懂如何管理、运营企业的一个促进和推动，同时也要求中标商要把足够的注意力转移到质量上来，并保证项目长期运营。 近年来，在澳大利亚和中东地区可以看到，用户自己投资、不需要其他人投资建设一个项目时，如果项目本身技术含量比较高，或是设计、运营和管理比较复杂，如海水淡化项目、污水回用项目，业主缺乏相应的技术或是对技术没有足够的认识和信心时，会把责任转嫁给项目方，有时就把整个项目的设计、建设和运营都委托给责任主体方。 DBO真正能给用户带来益处，更多地是依靠那些有能力的公司和责任主体，它对某一行业有深刻的理解，有自主的技术，有比较强的工程管理能力和运行管理经验，甚至队伍。把以上几个因素组合在一起，才会给用户带来更大的价值。其优点是节省时间，缩短工期，全流程控制，上下游无缝结合，经济性比较好。 记者：DBO是否就是“D+B+O”？ 王博浩：DBO不能简单地理解为算术的加和，你做D，我做B，他做O，3个人联合起来一起做DBO，这是DBO模式在实践中需要注意的一个问题。按中国目前的基础设施建设模式，D、B、O 3方各是独立法人，责任界限、风险、利益是分割的，因而也就各自只考虑自身的利益和得失。在中国，在多年摸索和实践出来的基础设施建设程序里，各环节是分开的，责任是分割的，不能保证综合效益最大。 而DBO则是一个团队来做所有事情，要考虑的是整体利益，同时还要保证投标有足够的竞争力，所以必须把每个环节同时做好。 记者：DBO模式适用于哪些领域？ 王博浩：DBO既可以应用于市政基础设施，也可用于一个私人的投资项目，包括公路、隧道、桥梁、轻轨、轨道交通、垃圾处理，甚至机场、码头、液化气转运站等。当然污水处理厂和水厂是用得最多的。 事实上，因为工业领域追求的是效率，一切提高效率的技术和业务模式、新生事物都能接受，因而DBO项目也多在工业领域采用。这样一来，工业企业可以专注于其核心业务，而将很多大公辅（大型公用辅助类）设施，如水、电、气、空分、制氧等分离出去。此外，一些比较复杂的技术，如海水淡化、膜法处理、污泥焚烧等，也是实现DBO模式的适宜领域。
记者：DBO在全世界也就十几年时间，为何在中国难以普遍应用？ 王博浩：从实践上来说，对用户来说都是好处，百利而无一害。在中国，DBO还是一个新生事物，由于实践和经验都较缺乏，加之实施过程比较复杂，因此，投标者不知如何投标，招标者不知如何招标，评标者不知如何评标。DBO确实是一个同时兼顾资金使用效率以及项目质量的好模式。相信中国市场一定会接受DBO这一先进模式。 记者：对政府方面来说，有哪些风险？ 王博浩：有融资风险、财务风险以及通货膨胀的风险，如电价上涨了，政府要给予运营商补贴。同时，还有对项目规模的预期风险，如建污水处理厂，到时候没有这么多污水可处理；建供水厂，建起来用不了这么多水。由于当初预期过高而空闲的设施即盈余规模的处理，需要政府给出担保。为避免规模过大，政府在规划时就要考虑人口和商业规划。
但DBO和BOT相比，业主因此承担的风险要小得多。在BOT模式中，如建一个10万吨的自来水厂，合同中约定必须完全付费，即便你使用不了这么多的水量也必须付出10万吨水的费用。而DBO风险形式则不同，用5万吨的话，只需要付运营方5万吨的费用，不用为未发生的消费买单。 （来源：中国投资，上海供排水项目网胡旺云编辑，2008年8月17日） |
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