| 益阳市城北污水处理厂扩建及提标改造项目（PPP）绩效评价报告 为了加强政府投资管理，规范政府和社会资本合作（PPP）项目运行，根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）、《益阳市财政局关于转发〈湖南省预算绩效管理工作规程（试行）〉的通知》（益财绩〔2014〕126号）、《益阳市财政局关于开展城北污水扩建项目（PPP）绩效评价工作的通知》（益财绩〔2019〕141号）等文件精神，受市财政局委托，我公司成立绩效评价工作组，于2019年6月1日－7月25日对益阳市城北污水处理厂扩建及提标改造项目（PPP）（以下简称“该改扩建项目”）开展了绩效评价。现将有关情况报告如下： 一、基本情况 （一）项目单位基本情况。 1．项目单位。经市人民政府授权，市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）为市城北污水处理厂建设项目实施机构，该局为市人民政府工作部门，主要负责推进新型城镇化、城市规划区建设、建设项目勘察设计管理、市政基础设施维护维修、公用事业管理等工作。该局机关现有人员编制45人，实有人数45人，内设办公室、公用事业科等16个科室。该改扩建项目由公用事业科具体负责组织实施和管理。 2．项目公司（SPV公司）。市城北污水处理厂建设项目采用政府与社会资本方合作（PPP）模式，分二期实施。一期工程建设时，市人民政府授权市住建局，通过法定程序择优选定社会资本方联合润通水务股份有限公司（以下简称母公司），该公司独立出资组建益阳联合润通水务有限公司（以下简称项目公司）。2010年11月，母公司被上海实业控股有限公司收购，并于2013年4月更名为“上实环境水务股份有限公司”，2013年6月，项目公司更名为“上实环境（益阳城北）污水处理有限公司”。二期工程（即该改扩建项目）实施过程中，根据特许经营授权，在特许经营期内，项目公司负责本项目的投资、融资、设计、建设、运营和维护管理。 （二）项目基本情况 1．项目背景。市城北污水处理厂建设项目位于资阳区清水潭村，项目总征地面积49154㎡（约合73.73亩），设计规模为日处理污水量8万立方米，分二期实施。一期工程占地面积38332㎡（约合57.50亩），于2010年1月建成运营。项目采用氧化沟工艺，日处理污水能力为4万吨，尾水排入资江，出水水质为国标二级标准（GB18918－2002）。几年来，随着城市建设不断发展，城区常住人口快速增长，纳污范围不断扩大，一期工程处于长期超荷运行状态，加上长春经济开发区入驻企业逐年增加，工业污水也亟待接入，城北片区污水处理规模已不足。2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》明确要求：“到2017年，直辖市、省会城市、计划单列市建成区污水基本实现全收集、全处理，其他地级城市建成区于2020年底前基本实现”。我省2014－2016年“两供两治”设施建设实施方案，也明确要求“对重点水域和其他有条件地区已建的县以上城镇污水处理厂进行升级改造，进一步提高对主要污染物的削减能力，使其排放标准达到一级A及以上”。一期工程工艺较落后，未采用集中除臭和化学除磷等措施，水质排放标准偏低，不符合现行排放要求。为保护和改善我市资江水质环境，全面提升城北污水处理规模和排放标准，2015年12月经市住建局申请，市发改委益发改环资〔2015〕441号核准同意实施该改扩建项目。 2．项目概况。该改扩建项目在原址进行，包括：在原项目规模上扩建至日处理污水8万吨，并对原项目进行提标改造，采用“氧化沟+二沉池+高效沉淀池+纤维转盘滤池+紫外消毒”处理工艺，出水水质排放达到国标一级A标准。新工艺具有技术成熟，设备运行稳定，流程和运行维护简单，处理效果好，出水水质高等特点。项目建成后可处理白马山路以南、资江以北、长常高速以西18.2平方公里、11.2万人生产生活污水。项目总投资为15320.91万元，其中提标扩建工程费9947.66万元，建设期贷款利息386.58万元，一期工程投资摊销余值4986.67万元。 （三）项目职责分工。市住建局负责项目的前期论证、实施方案的编制、项目申报等工作，并对项目建设和项目经营进行监管；在一期工程《特许经营协议》基础上，与项目公司签订《益阳市城北污水处理厂特许经营协议之修正协议》（以下简称《修正协议》），再次授予特许经营权。经市人民政府授权，市城建投资公司与项目公司签订《污水处理服务协议》，具体负责污水进出水量计量、污水处理服务费的结算和支付工作。环保部门负责对项目环保审核和运营期的水质监测，物价部门负责污水处理服务价格的核定和监管，电力部门负责提供可靠电力保障，落实最优惠电价。 二、项目绩效目标完成情况 项目于2017年10月动工，2018年10月竣工，同年12月投入商业运营。经查阅2019年1－5月运营管理台帐、财务统计报表、环保在线监测数据、独立的第三方监测检测数据等资料，项目绩效目标完成良好。 1．污水处理量实现预期目标。根据服务协议约定，投入运营期的第一年基本水量为5.6万吨，2019年1－5月实际污水日处理量最低达5.62万吨，最高达7.12吨，平均日处理污水量为6.36万吨，较好地解决了城北片区生产生活污水处理问题。 2．出水水质达到设计标准。在纳污范围扩大，且接入部分工业污水的前提下，经核对检测环保在线自动监测、委托第三方检测、厂内运营日检测等数据，出水水质由原项目国标排放二级提高到一级A标准以上，化学需氧量削减能力按现有日均污水处理量测算，预计每年比原项目多削减313吨，其他污染物的削减能力也得到相应提高（见附件2：城北污水处理厂扩建及提标改造项目出水水质检测结果及主要污染物削减对比表）。 3．项目产出有效益。市住建局提供的《2019年度市本级污水处理服务费明细表》（见附件3）显示，2019年1－5月项目公司污水处理总量972.92万吨，实际结算污水处理服务费1004.74万元。项目公司提供的2019年1－5月《运营成本表》中，污水处理月均单耗成本为0.81元/吨，折合成本总额为788.06万元，可实现经营收益216.68万元。社会资本投资项目产出有效益，实现了政企合作双赢的目标。 4．环境保护良好，群众满意度较高，设备运行正常，安全稳定。自运营以来，未发生水质、人身、设备安全事故，出水水质未发生超标现象。通过现场实地察看，废水、废气、废渣、噪声等各个环节排放符合环保要求，该厂周边居民除了对晚上厂内机械噪音有反映外，其他方面没有任何投诉，反响良好。项目建成投产后，极大地改善了居民区的生活环境和投资环境，提高了生活质量和幸福指数，得到了群众的理解和支持。 三、资金使用及管理情况 该改扩建项目采用“可行性缺口补助”方式，由市城建投资公司（根据相关文件，自2019年1月起，调整为市住建局负责实施）从征收的城市污水处理费中支付，不足部分由财政补贴。根据服务协议约定及实际污水处理情况，2019年预计应支付污水处理服务费2507.11万元，其中从征收的污水处理费中安排1715.3万元（委托市自来水总公司代征，上缴市财政），尚需财政补贴791.81万元。2019年1－5月实际应支付1004.74万元，其中1至3月应支付污水处理服务费608.77万元已到位。 污水处理服务费审批和支付程序：⑴根据协议约定，由市城建投资公司（2019年1月起，市住建局负责）（下称“甲方”）和项目公司（下称“乙方”）共同确认月度污水进出水流量表数值，将相应数值记录于《污水进出水水量月报证书》并签字，甲方以此为依据核算月污水处理量和污水处理服务费。⑵乙方办理污水处理服务费结算审批手续，填写《污水处理厂水质日检项目月报表》，报市生态环境局审核水质达标情况。⑶市生态环境局根据出水水质排放自动监测数据对《污水处理水质日检项目月报表》出水水质指标进行逐日逐项核对，确认报表各项数值与自动监测平台数值无异，并结合日常检查监测情况，依据相关环保法规、政策和规定提出审核意见。⑷市住建局根据市生态环境局审核意见，核实月度污水处理量，审批月度污水处理服务费结算金额。⑸甲方对审批的污水处理量和服务费单价以及结算金额核对无误，经主要负责人签字后向乙方支付。 污水处理服务费支付方式：乙方设立专门银行账户，向甲方提供市财政部门认可的法定收款凭证或发票，甲方以银行转账方式支付污水处理服务费。 污水处理服务费审批程序规范，项目支出符合法律法规及财务制度要求，同时市财政局对上实环境公司利用污水处理服务费进行项目建设补差、运营补贴、设备技术更新等进行监管，部门联控监管落实基本到位。 四、项目组织实施情况 （一）启动项目筹建工作。一是开展可行性论证和环评。2015年5月，市住建局委托省建筑设计院开展项目可行性论证，并向市发改委提交论证报告，同年12月获市发改委批复；2015年11月，该局委托市环境保护科学研究所编制环境影响报告表，提交市生态环境局审查并获批复。二是制定实施方案。2016年3月该局委托专业机构制定实施方案并报市政府批复。三是开展物有所值和财政承受能力论证。2016年6月，该局委托北京大岳咨询有限公司进行物有所值评价、政府财政承受能力论证，并于2019年6月分别通过了市财政局审查批复。四是进行《特许经营协议》之修正协议的谈判和签订。2016年11月，由市住建局牵头，市财政、审计等部门组成的谈判小组，与上实环境公司在原项目《特许经营协议》的授权经营范围、内容的基础上，就该改扩建项目实施阶段和实施以后双方权利与义务等进行谈判，形成了《特许经营协议之修正协议》。同月，经市人民政府授权，市住建局与上实环境公司签订了该协议。五是组织实施。2017年5月，上实环境公司委托专业机构对该改扩建项目的施工、监理进行公开招投标，分别与中标单位河北省第二建筑工程有限公司、长沙工程建设监理有限责任公司签订项目建设施工合同和施工监理合同，项目建设于2017年10月开工，2018年12月投入商业运营。 （二）完善运营监管体系。一是健全了内部管理体系。上实环境公司建立了设备运行管理、安全管理、设备维护保养、水质日常化验监测等制度，对设备运行、安全检查、维护保养等情况逐日进行登记，并按规定进行日常水质化验监测。为确保检测数据可靠，该公司委托湖南索奥技术检测公司按月检测出水水质，委托湖南省计量检测研究院按月校正出水口超声波明渠流量计。二是完善外部监管体系。污水处理厂在出水排放口安装了水质排放自动监测系统，由生态环境局监管部门实行24小时在线自动监测，每隔2小时将排放水质自动上传至监控平台。市环境监测站按季度进行采样检测，对出水排放数据与在线监测数据进行比对，防止在线监测数据发生误差。环境监察大队开展不定期检测设备运行和水质排放达标情况。 五、绩效评价工作情况 （一）绩效评价目的。 通过开展绩效评价，全面了解、分析该改扩建项目的组织、管理、实施和运营等情况，督促相关单位进一步规范PPP项目的立项、审批、实施、验收、运营和后期管护，提高项目绩效水平，为下一步PPP项目运行提供成功范本。 （二）绩效评价工作过程。 根据相关政策规定和益财绩〔2019〕141号文件要求，我公司按下列步骤开展了绩效评价工作。 1．前期准备。我公司抽调专人成立了绩效评价工作组，明确了工作职责，制定了现场评价方案，设计了相关表格，联系了相关部门和单位，确定了实施时间。 2．实施情况。项目绩效评价实施步骤：（1）召开座谈会。组织项目单位、建设单位及受益群体代表等召开座谈会，听取该项目有关情况介绍。（2）收集核查资料。收集项目建设相关政策文件和项目、建设单位相关制度等资料；核查相关制度是否完善，项目立项、评审、验收等程序是否符合要求，项目支出是否合规，资金拨付手续是否齐全；（3）现场查看。进行实地查看，调查走访，发放问卷调查。（4）得出评价结论，形成绩效评价报告。 六、绩效评价结果和主要绩效 根据项目绩效评价指标体系和绩效检查情况，该改扩建项目整体绩效分值100分，实得82分，被评为“良好”等级（附件1：城北污水扩建及提标改造项目（PPP）绩效评价指标评分表），主要绩效是提高人民生活质量，改善城区生活环境。绿水青山就是金山银山，资江水域是我市人民的主要饮用水源和农业生产水源，水质质量直接关系到人民的生命安全和农业生产安全，关系到我市经济可持续发展和城市面貌。该项目建成运营，将污水排放从国标二级提高到一级A标准，有效地降低对水体的污染，极大地改善了资江流域水体环境和城市面貌，促进了区域经济可持续发展。 七、存在的主要问题 （一）沿江老城区雨污合流排污问题亟待解决。近年来，资阳片区污水量增长迅速，一方面是城区范围不断扩大，驻园区企业逐步增多，常住人口增加，另一方面是老城区未建设雨污水分流体系，导致污水量“虚高”，“含水率”较大。从2019年7月该厂处理污水量来看，晴、阴天每日处理污水量约为5.9万吨，遇小雨天气约为6.2万吨，遇大雨、暴雨天气约为6.7万吨左右，增加部分实为雨水，影响了污水处理效率，增加了污水处理费用。 （二）污泥处理问题亟待解决。在污水处理过程中，每日将产生污泥约40吨，可以采取电厂焚烧或卫生填埋等方式处理。目前，该厂产生污泥主要送益阳火电厂焚烧，但因系统原因，每日仅能处理约20吨。而填埋项目建设刚刚启动，预计需到2020年初方能建成投入使用，故近期可能出现由于污泥处理不彻底，导致污水处理效率低下。 （三）近年财政补贴污水处理费支出压力较大。目前，我市按用户用水量每吨征收污水处理费0.8元，按照2019年1－5月污水处理量测算，全年需支付污水处理服务费2507.11万元。根据该项目财政承受能力论证报告，预计2019年可从征收费用中支付该厂污水处理费1715.3万元，需财政补贴支出791.81万元。随着污水处理量逐年增加，财政补贴污水处理费支出压力也逐年加大，预计到2021年，财政补贴污水处理费支出将达到1748万元。之后，随着污水处理服务费收入的不断提高，财政补贴支出才会逐年下降，财政压力将会逐步减轻。 八、建议 （一）改造雨污管网设施，控制污水量增长。目前，国家、省已部署启动污水处理提质增效三年行动计划，市住建局、生态环境局、发改委等相关部门应以此为契机，稳步推进污水处理提质增效行动计划，完善厂外管网建设，推进清污、雨污分流、管网错接混接等改造，实行雨污分流，进一步挤掉非污水量，以提升收集污水浓度，提高污水收集效能。 （二）多渠道做好污泥处理工作。一是推进污泥统筹处置，集中处置好中心城区各污水处理厂产生的污泥。鉴于目前益阳火电厂污泥处置能力有限，建议加快污泥集中处置项目建设进度，尽早解决污泥处置问题。二是加强政府与企业（水泥厂或发电厂）合作，通过焚烧或生物处理，实现资源的再利用。三是在污水处理厂红线范围内对污泥脱水设施进行改造，降低含水率，减少污泥外运量,做到日清日运，提高污水处理效率。 （三）完善污水处理费征收机制。2015年，国家发改委、财政部、住建部联合发布《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》，要求在2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨不低于：居民0.95元、非居民1.4元。根据目前污水处理费支出情况，我市需进一步完善污水处理费征收机制，市发改、市财政等部门应按照“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”的原则，加快完善污水处理费征收机制，尽快将污水处理费收费标准按照国、省相关文件要求调整到位，增加污水处理费收入，减轻财政资金补贴支出压力。同时，加强污水处理费征收、开支监管力度，确保污水处理费有财政预算保障。 附件：
1．项目资金绩效评价指标评分表
2．项目出水水质检测结果及主要污染物削减对比表
3．（2019年度）市本级污水处理服务费 2019年7月29日 （来源：中国益阳门户网，作者：益阳市财政局绩效管理科，2019-08-02） |
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